Белорусский
Республиканский
Союз Юристов

Директор НЦЗПИ Вадим Ипатов о законопроектной деятельности в 2018 году и плане подготовки законопроектов на 2019 год

10.01.2019
Директор Национального центра законодательства и правовых исследований (НЦЗПИ) Вадим Ипатов рассказал читателям Pravo.by о законопроектной деятельности в 2018 году и плане подготовки законопроектов на 2019 год.

 

Вадим Ипатов, директор Национального центра законодательства и правовых исследований

Вадим Дмитриевич, одной из задач Национального центра законодательства и правовых исследований является разработка ежегодных планов подготовки законопроектов и внесение их в установленном порядке на утверждение Главе государства, а также обеспечение подготовки проектов законодательных актов. В 2019 году изменились ли подходы к планированию? 

Напомню, что 17 июля 2018 года Президент Республики Беларусь подписал новый Закон «О нормативных правовых актах», который вступит в силу 1 февраля 2019 года. 

Закон сохраняет действующий порядок ежегодного планирования законотворческой деятельности. В то же время он содержит положения, направленные на совершенствование данного процесса, на более детальную проработку законопроектных предложений.

Так, включение законопроектов в проект ежегодного плана их подготовки должно осуществляться исключительно на основе оценки степени полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, востребованности законопроектов обществом, а также обоснованности правового регулирования общественных отношений на уровне закона, а к предложению о подготовке законопроекта необходимо прилагать его краткую концепцию.

Уже на стадии планирования государственным органом, инициирующим подготовку проекта нормативного правового акта, должна проводиться оценка последствий его принятия. Результаты такой оценки должны включаться в обоснование необходимости принятия нормативного правового акта.

Кроме того, важным принципом законопроектной деятельности является принцип научности. Он обеспечивается применением в нормотворчестве результатов научных исследований, проведением всестороннего научного анализа проектов нормативных правовых актов, привлечением к их разработке ученых, научно обоснованным планированием подготовки законопроектов, прогнозированием правовых, финансово-экономических, социальных, криминогенных, экологических и иных последствий принятия (издания) нормативных правовых актов.

Практическое применение принципа научности можно продемонстрировать на примере нашей организации. Практика деятельности Национального центра законодательства и правовых исследований показывает, что качественная подготовка проектов законодательных актов в Республике Беларусь, грамотное методическое руководство нормотворческой деятельностью невозможно без их научного сопровождения. В 2018 году исполнилось 10 лет после появления в структуре НЦЗПИ самостоятельного структурного подразделения – Института правовых исследований. Это стало важным этапом, позволившим существенно повысить научное сопровождение всего законотворческого процесса – от стадии планирования до непосредственной подготовки законопроектов. Этому способствует проведение Институтом правовых исследований фундаментальных и прикладных исследований состояния, тенденций развития законодательства. 

Расскажите кратко какие плановые законопроекты разработаны в 2018 году и уже стали законами?

Помимо подготовки непосредственно законопроекта, прежде, чем он станет законом, он проходит процедуры рассмотрения и подписания Президентом Республики Беларусь. Этот процесс, как вы понимаете, довольно длительный и занимает по сложившейся практике не менее года.

Поэтому говорить о том, что плановые законопроекты на сегодня прошли все стадии законотворческого процесса и все без исключения стали законами, конечно же, будет преждевременно. Но, например, плановые законы из «бюджетного» пакета уже приняты.

Также подписан Главой государства разработанный НЦЗПИ проект Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения пограничной безопасности».

Хочу подчеркнуть, что НЦЗПИ не только формирует ежегодные планы подготовки законопроектов, но и осуществляет контроль за их выполнением и готовит отчеты в Администрацию Президента Республики Беларусь.

Все плановые законопроекты в 2018 году разработаны, и необходимость их принятия поддержана заинтересованными ведомствами. Исключение составляет концепция проекта Закона Республики Беларусь «О предупреждении насилия в семье», подготовка которой признана нецелесообразной в связи с негативным общественным резонансом и позицией Главы государства по данному вопросу.

Вы упомянули принятие закона по вопросам обеспечения пограничной безопасности. Какие изменения ожидаются в регулировании этих отношений? Какие еще важные законы были приняты в 2018 году? 

Основные новеллы Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения пограничной безопасности» затрагивают права, обязанности и интересы физических лиц, в том числе предусматривается:

  • отмена государственной пошлины за въезд (вход), временное пребывание и передвижение в пограничной зоне, ограничив возможность взимания государственной пошлины лишь случаями выдачи пропусков на право въезда (входа), временного пребывания и передвижения в пограничной полосе;
  • расширение перечня документов, на основании которых граждане вправе пребывать в пределах пограничной зоны; 
  • наделение физических лиц правом посещать пограничную зону или полосу без соответствующих пропусков по решению Председателя Государственного пограничного комитета в исключительных случаях (например, смерть близких родственников); 
  • выдача групповых пропусков (для туристических групп, семей с несовершеннолетними детьми) для ускорения процедуры пропуска в пограничную зону (пограничную полосу); 
  • установление для физических лиц некоторых запретов для профилактики нарушений законодательства о Государственной границе (например, запреты на ведение фото- и видеосъемки объектов инфраструктуры приграничной территории, на использование без согласования с органами пограничной службы в пределах пограничной полосы оптико-электронных средств наблюдения за местностью и т.д.).

31 января 2018 года вступил в силу разработанный НЦЗПИ Закон от 8 января 2018 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях».

Главные положения этого Закона направлены на комплексную либерализацию административной ответственности в экономической сфере.

В их числе можно отметить:

  • снижение штрафов и расширение возможности применения вместо штрафа предупреждения; 
  • кардинальное сокращение сферы применения конфискации; 
  • исключение ответственности субъектов хозяйствования за формальные, малозначительные проступки; 
  • расширение перечня оснований для освобождения от ответственности при условии устранения нарушений; 
  • исключение из Кодекса об административных правонарушениях не соответствующих экономическим реалиям формальных составов административных правонарушений.

Работа по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства будет продолжена и в следующем году.

В настоящее время в план подготовки законопроектов на 2019 год включен соответствующий проект закона.

17 июля 2018 года Президентом Республики Беларусь был подписан Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)».

Закон подготовлен и принят в связи с необходимостью приведения норм действующего закона о госзакупках в соответствие с Договором о Евразийском экономическом союзе, подписанным 29 мая 2014 г. в Астане, положениями Указа Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2013 г. № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)», а также правоприменительной практикой.

В частности, предусматривается:

  • введение и определение новых понятий: «процедура государственной закупки», «цена предложения», «централизация государственных закупок» и др.; 
  • обязанность заказчика (организатора) в течение месяца со дня истечения срока для заключения договора либо расторжения заключенного договора направить в уполномоченный государственный орган по государственным закупкам информацию о включении такого лица в список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок; 
  • установление новых сроков для подготовки и подачи предложений для участия в процедурах государственных закупок; 
  • определение сроков заключения договоров по результатам проведенных процедур государственных закупок (не ранее 10 календарных дней и не позднее 30 календарных дней с даты принятия решения об определении участника-победителя); 
  • возможность заключения договора между заказчиком (организатором) и участником-победителем в форме электронного документа; 
  • проведение в электронном формате на электронных торговых площадках не только электронных аукционов, но и других конкурентных видов процедур государственных закупок; 
  • подача жалобы в уполномоченный государственный орган по государственным закупкам лицом, уполномоченным на ее подачу, посредством ее размещения в электронном виде в реестре жалоб, порядок ведения которого устанавливается уполномоченным государственным органом по государственным закупкам.

Планом подготовки законопроектов на 2018 год предусматривалась разработка значительного количества проектов законов, относящихся к социальной сфере. Могли бы вы назвать основные из тех, принятие которых ожидается в ближайшем будущем?

Действительно, можно сказать о социальной направленности плана 2018 года. НЦЗПИ разрабатывал пять таких законопроектов. 

Наиболее значимым является новый проект Закона Республики Беларусь «О правах инвалидов и их социальной интеграции»

В настоящее время в отношении инвалидов действуют Закон Республики Беларусь от 11 ноября 1991 г. «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» и Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов». В 2016 году Республика Беларусь ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов. Внесение изменений в указанные законы планировалось в целях приведения в соответствие национального законодательства с требованиями Конвенции. 

Вместе с тем в ходе подготовки законопроекта разработан новый Закон, в котором будут реализованы общие принципы, закрепленные Конвенцией, ориентированные на то, что государственная политика в отношении инвалидов должна быть направлена не на социальную защиту, а на создание условий полного и независимого вовлечения инвалидов в жизнь общества, предоставление им равных возможностей. 

В связи с этим проектом Закона предлагается ввести новые для национального законодательства термины, такие как «разумное приспособление» и «универсальный дизайн», «абилитация инвалида», «ассистивные устройства и технологии», «аудиодескрипция», «социальная интеграция инвалидов». 

Проект Закона содержит запрет дискриминации по признаку инвалидности, определяет понятие дискриминации, указывает формы дискриминации и какие исключения или ограничения не следует рассматривать как дискриминацию. 

Впервые на законодательном уровне вводятся такие понятия, как «жестовый язык» и «ясный язык».

Особое значение придается вопросам просветительно-воспитательной работы, заключающейся в необходимости формирования в обществе уважительного отношения к правам и достоинству инвалидов. 

Для обеспечения инвалидам самостоятельного образа жизни в числе других новых направлений предлагается ввести понятие персонального ассистента инвалида, гарантировать обеспечение доступности среды жизнедеятельности. 

Принятие проекта Закона позволит обеспечить комплексное, системное и более полное регулирование общественных отношений в области обеспечения прав инвалидов, их социальной интеграции. В то же время Конвенция не требует одномоментного решения всех вопросов, связанных с ее реализацией. Следует учитывать также и финансовые возможности государства. Поэтому в дальнейшем законодательство в данной сфере будет динамично развиваться.

Планируется, что в апреле законопроект будет внесен в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь.

Вадим Дмитриевич, давайте продолжим поднятую тему о результатах законопроектной деятельности, поскольку помимо социального блока не менее важными являются и другие сферы законодательства. Какие еще плановые законопроекты подготовил НЦЗПИ в 2018 году?

Подготовлен проект Закона Республики Беларусь «О персональных данных». Его основная цель – обеспечить защиту конституционного права на неприкосновенность частной жизни.

В частности, законопроектом устанавливается, что любые действия с персональными даннымимогут осуществляться только с согласия физического лица. Исключения из указанного правила могут быть установлены только на уровне законодательного акта. Проект Закона детально регламентирует права физических лиц, связанные с персональными данными, в том числе право на удаление персональных данных, а также право знать, кто имел доступ к его персональным данным. 

Кроме того, в качестве одного из элементов контроля за соблюдением законодательства о персональных данных с учетом международной практики предполагается создание уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных.

Знаковый проект, о новациях которого следует рассказать более подробно, – проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений в некоторые кодексы Республики Беларусь»(корректировка Гражданского и Банковского кодексов).

Целью подготовки указанного законопроекта является совершенствование норм ГК с учетом практики его применения, закрепление новых институтов гражданского права, унификация гражданского законодательства государств-членов Евразийского экономического союза.

Проект Закона подготовлен с учетом принятых законодательных актов (Декрета Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. № 7 «О развитии предпринимательства», Декрета Президента Республики Беларусь от 21 декабря 2017 г. № 8 «О развитии цифровой экономики» и других) и предусматривает закрепление таких новых правовых институтов, как конвертируемый займ; договор о предоставлении опциона и опционный договор; соглашение о возмещении имущественных потерь; заверение об обстоятельствах; межкредиторское соглашение; переговоры и преддоговорная ответственность, безотзывная доверенность, инвестиционное товарищество.

Также законопроектом предлагается: 

  • совершенствование норм о юридических лицах: пересмотр организационно-правовых форм юридических лиц; закрепление возможности создания союзов (ассоциаций) не только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, но и с участием иных граждан; 
  • усиление правовых гарантий защиты прав кредиторов реорганизуемого юридического лица; 
  • расширение правового поля для использования факторинга в Республике Беларусь; 
  • уточнение объектов интеллектуальной собственности, норм, посвященных распоряжению исключительным правом, введение новых норм, регулирующих вопросы исчерпания исключительного права; 
  • изменение нормативных предписаний, регулирующих отношения в сфере международного частного права, и др.

Вносимые в ГК изменения призваны обеспечить дополнительную стабильность гражданского оборота, позволят установить более эффективное правовое регулирование гражданских правоотношений, устранить устаревшие нормы, пробелы и противоречия в тексте ГК, а также уточнить отдельные его положения.

В сфере законодательства об уголовной ответственности и уголовно-процессуального законодательства НЦЗПИ в 2018 году разработан проект Закона, предусматривающий корректировку уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Проект носит комплексный характер, затрагивает широкий спектр вопросов ответственности в различных областях.

Ключевые положения направлены на декриминализацию предпринимательской деятельности и предусматривают:

  • отказ от назначения лишения свободы лицам, впервые совершившим нетяжкие экономические преступления; 
  • снижение категории тяжести ряда экономических преступлений; 
  • декриминализацию отдельных деяний в сфере экономики; 
  • увеличение размера ущерба, причинение которого влечет уголовную ответственность.

Какие законопроекты планируется подготовить в 2019 году?

4 января 2019 года Указом Президента Республики Беларусь № 4 утвержден план подготовки законопроектов на 2019 год. В план включены 33 законопроекта и 1 концепция законопроекта, из них 6 новых законов («О правах инвалидов и их социальной интеграции», «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования», «О саморегулируемых организациях», «О персональных данных», «Об охране и использовании торфяников», «О судебно-экспертной деятельности»), 4 – «бюджетный пакет», 23 направлены на приведение законов в соответствие с решениями Главы государства, иными законодательными актами, международными договорами Республики Беларусь и иными международно-правовыми актами, в том числе составляющими право Евразийского экономического союза, совершенствование норм законов с учетом практики правоприменения.

Два законопроекта планируется подготовить пакетным принципом («О саморегулируемых организациях», «Об охране и использовании торфяников»). Это значит, что разработчик уже на стадии подготовки проекта закона предусматривает необходимые правовые механизмы его реализации и, соответственно, в «пакете» документов помимо самого закона должны содержаться проекты актов о корректировке законодательства, в том числе актов подзаконного характера, конкретизирующие или направленные на установление порядка реализации проекта основного акта.

Хочу также отметить, что ответственными за подготовку плановых законопроектов выступают, в основном, Совет Министров Республики Беларусь и НЦЗПИ, который традиционно будет задействован в подготовке большинства законопроектов.

Можно сделать вывод, что НЦЗПИ не только формирует план, но и выступает активным разработчиком законопроектов. Какие законы в этом году будут подготовлены его специалистами? 

Национальный центр законодательства и правовых исследований будет участвовать в разработке законопроектов в сфере здравоохранения: «Об изменении Закона Республики Беларусь «О лекарственных средствах» и «Об изменении Закона Республики Беларусь «О здравоохранении». Оба проекта будут направлены на совершенствование действующих законов с учетом практики их применения, а также на создание условий для функционирования общего рынка лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза, предусмотренного Договором о Евразийском экономическом союзе и принятым в целях его реализации Соглашением о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23 декабря 2014 года, ратифицированным Законом Республики Беларусь от 15 июля 2015 года.

Активно развиваются информационные технологии, в связи с чем проектом Закона «Об изменении Закона Республики Беларусь «О здравоохранении» предполагается урегулирование вопросов информатизации здравоохранения, развитие электронного здравоохранения, функционирование централизованной информационной системы здравоохранения, применение телемедицинских технологий.

Еще один важный законопроект – проект Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией».

Указанным законопроектом предполагается:

  • закрепить обязанность работников кадровых служб по оформлению обязательств государственного должностного лица и лица, претендующего на занятие такой должности; 
  • установить запрет на совместную работу близких родственников или свойственников в организациях, в уставном фонде которых 50 и более процентов долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно территориальных единиц; 
  • распространить последствия неуведомления о конфликте интересов не только на государственных служащих, но и на всех государственных должностных лиц; 
  • установить перечень доходов, не подлежащих декларированию (например, доход, полученный от участия в «бонусных» программах, предлагаемых банками, субъектами торговли и сервиса); 
  • уточнить порядок определения стоимости произведений искусства, драгоценных металлов и камней, иного имущества, подлежащего декларированию; 
  • дать определение терминам «организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности», «сувенир», «протокольное мероприятие», «иное официальное мероприятие» и др.

Также планом на 2019 год предусмотрена подготовка проекта Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона о Белорусском обществе Красного Креста». Положения данного законопроекта направлены на совершенствование деятельности Белорусского общества Красного Креста. В частности, будут уточнены положения, касающиеся принципов, задач и основных направлений деятельности БОКК, вопросов его сотрудничества с коммерческими и иными организациями.

Планом на 2019 год предусмотрена разработка законопроектов, которые могут повлиять на деятельность субъектов хозяйствования. Расскажите, пожалуйста, о предполагаемых изменениях в правовом регулировании хозяйственной деятельности.

Планом подготовки законопроектов на 2019 год предусмотрена разработка проекта Закона Республики Беларусь «О саморегулируемых организациях».

Необходимость развития института саморегулирования в Республике Беларусь подтверждается успешным функционированием саморегулируемых организаций за рубежом, где такой институт является важнейшим элементом процесса оптимизации государственного вмешательства в решение экономических проблем.

Нормы саморегулирования обладают гораздо большей гибкостью, они легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам по сравнению с государственным регулированием. При этом значительно снижаются издержки мониторинга исполнения установленных стандартов и правил деятельности, повышается действенность контроля.

Изучение международного опыта показывает, что основными причинами перехода к саморегулированию являются повышение эффективности деятельности участников рынка и уровня доверия к ним потребителей, а также повышение стандартов рыночного поведения и возможности оперативно откликаться на запросы потребителей. 

Анализ актов национального законодательства показал, что в Республике Беларусь отсутствует комплексное правовое регулирование отношений в данной сфере. Саморегулирование в Беларуси осуществляется лишь в нескольких случаях (налоговое консультирование, нотариат и др.).

В то же время, в Российской Федерации и Республике Казахстан саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности осуществляется на основании специальных законов.

Еще один законопроект, который включен в план законопроектов на 2019 год и который заинтересует субъектов хозяйствования, – проект Закона Республики Беларусь «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования».

Подготовка указанного законопроекта будет осуществляться в целях реализации норм Декрета Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. № 1 «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования». При этом предполагается, что при государственной регистрации субъектов хозяйствования будет сохранен установленный Декретом № 1 заявительный принцип государственной регистрации. 

Предполагается, что со вступлением в силу Закона Республики Беларусь «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования» Декрет № 1 прекратит свое действие.

В соответствии с принятыми Республикой Беларусь обязательствами в рамках интеграционных процессов Евразийского экономического союза (в частности, раздел IX Договора о Евразийском экономическом союзе, приложение 15 к нему), а также Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016–2020 годы в нашей стране проводится поэтапная и последовательная работа по либерализации валютных правоотношений. Запланированные и реализуемые в данном направлении меры являются важными шагами на пути к структурным реформам и создают необходимую основу для разработки новой редакции Закона Республики Беларусь от 22 июля 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле», которую планируется осуществить уже в следующем году.

Так, в новой редакции Закона предполагается:

  • реализовать комплексные институциональные изменения, направленные на совершенствование валютного законодательства и устранение пробелов, либерализацию валютного режима и дедолларизацию национальной экономики; 
  • предусмотреть новые подходы к регулированию валютных правоотношений и осуществлению валютных операций, отвечающие требованиям времени и международной практики; 
  • закрепить основные положения, касающиеся создания системы валютного мониторинга в условиях перехода от административных, директивных методов регулирования к экономическим, основанным на учете и анализе потоков денежных средств.

В частности, в целях либерализации валютного режима планируется предоставить юридическим и физическим лицам – резидентам право свободно, без получения каких-либо разрешений открывать счета в иностранных банках и совершать по ним операции, получать (предоставлять) займы от нерезидентов (нерезидентам), приобретать ценные бумаги нерезидентов, осуществлять инвестиции в уставные фонды нерезидентов и т.д. 

Кроме того, предполагается:

  • определить исключительный перечень случаев использования в расчетах между резидентами иностранной валюты, практически полностью исключив наличную форму расчетов в иностранной валюте; 
  • определить исключительный перечень случаев зачисления денежных средств, причитающихся резидентам, на их счета, открытые в иностранных банках; 
  • установить обязанность резидентов регистрировать заключенные с нерезидентами внешнеторговые договоры и представлять сведения об исполнении обязательств по этим договорам; 
  • установить обязанность резидентов осуществлять репатриацию денежных средств по внешнеторговым договорам в сроки, установленные в этих договорах. 

Данная норма обусловлена основной концепцией: все валютные операции совершаются со счетов резидентов, открытых в банках Республики Беларусь (за исключением некоторых случаев). Резидент обязан обеспечить поступление денежных средств в Республику Беларусь, а затем может их использовать в соответствии с законодательством.

В целом новая редакция Закона призвана обеспечить построение эффективной системы валютного регулирования и контроля, ее качественную трансформацию, направленную на повышение стабильности и эффективности функционирования внутреннего валютного рынка.

Планом на 2019 год предусмотрена разработка и иных законопроектов, которые могут повлиять на деятельность субъектов хозяйствования. В их числе проекты законов об изменении Гражданского кодекса Республики Беларусь, о котором я говорил ранее, об изменении Закона Республики Беларусь «О бухгалтерском учете и отчетности», концепция проекта Закона «О страховой деятельности».

 

 

По информации Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь 
При использовании материала гиперссылка на источник обязательна! 
(фото – Pravo.by)